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我國環(huán)保投資資金不足的原因分析(上)
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http://shiquanmuye.com 發(fā)稿日期:2008-7-21
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環(huán)保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力
經(jīng)驗研究表明，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境呈倒Ｕ型關(guān)系，反映了環(huán)境保護需求與經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征。世界經(jīng)合組織認為大部分發(fā)達國家只有當(dāng)人均GDP超過8000美元到1萬美元以后才開始大規(guī)模開展污染治理，環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢，而新興工業(yè)國家當(dāng)人均GDP超過2000美元到4000美元以后，環(huán)境質(zhì)量才開始得到改善。中國當(dāng)前最緊迫的仍是經(jīng)濟發(fā)展問題，人均GDP剛剛達到2000美元，在這樣的情況下，中國的環(huán)境保護很難超越社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。環(huán)保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力。
對資金有巨大需求是由嚴峻的環(huán)境形勢和環(huán)境保護目標(biāo)所決定的。中國目前尚處于人均GDP較低的發(fā)展階段，但是已經(jīng)出現(xiàn)較嚴重的工業(yè)污染、城市生活污染、生態(tài)系統(tǒng)功能失衡、新污染問題和全球環(huán)境問題等組成的復(fù)合型環(huán)境問題，要應(yīng)對這一復(fù)合型環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，所需要的資金投入無疑是相當(dāng)巨大的。
目前我國環(huán)保資金需求強勁主要取決于以下幾個因素：（１）隨著工業(yè)化和城市化進程加快及人口持續(xù)增加，長期的粗放式經(jīng)濟增長，使得環(huán)境治理總體壓力很大。（２）污染治理的難度不斷加大。過去那些使用簡單技術(shù)、較少投資就能解決的問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越少，污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化，環(huán)境治理的成本不斷增大。（３）污染的性質(zhì)發(fā)生了顯著變化，區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾，這些污染的解決相對于傳統(tǒng)工業(yè)的末端治理需要更大規(guī)模的環(huán)保投資。（４）環(huán)境投資歷史欠賬太多。多年來中國在環(huán)境污染上的投資遠低于應(yīng)有的基本保障水平，政府環(huán)境包袱越背越重。我國的生態(tài)環(huán)境雖在局部地區(qū)有所改善，但總體上仍呈惡化趨勢。
據(jù)世界銀行的計算結(jié)果，1997年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到GDP的7.7%，2003年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到GDP的15%，而我國當(dāng)年GDP的增幅才為10%。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大的經(jīng)濟損失，也導(dǎo)致國家環(huán)保資金需求壓力急劇擴大，超出了相應(yīng)階段的資金供給能力。據(jù)世界銀行測算，“九五”期間環(huán)保資金計劃數(shù)額為４５００億元，實際投入3600億元，缺口900億元。“十五”期間僅水污染治理資金就缺口400億元。
另外，中國目前全面建設(shè)小康社會將帶來的新一輪經(jīng)濟增長高峰和快速工業(yè)化、城市化進一步增加了生態(tài)環(huán)境保護的壓力。根據(jù)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，到2010年我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值將在2000年的基礎(chǔ)上再翻一番。無論是經(jīng)濟規(guī)模的擴大，還是經(jīng)濟的高速增長，都要以自然資源投入為基礎(chǔ)，同時也要向環(huán)境排放大量的廢棄物，這勢必對中國原本脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的壓力。按照國家環(huán)�？偩帧笆晃濉币�(guī)劃提出的污染物五年降低15%的目標(biāo)，即每年單位經(jīng)濟規(guī)模的污染物排放強度降低2.8%，據(jù)此推算到2010年單位經(jīng)濟規(guī)模的污染物排放總量為2000年的1.6倍以上，中國污染物排放總量增加是可以肯定的。再據(jù)《2005中國環(huán)境綠皮書》預(yù)測，未來15年，我國人口將達到14.6億，到2020年經(jīng)濟總量將再翻兩番，不斷增長的經(jīng)濟規(guī)模和人口，對資源和環(huán)境造成巨大的壓力。按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平，污染負荷將增加4-5倍。
在環(huán)保資金來源上，缺乏有效的財政制度保障
一是還沒有建立起有利于財政投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系。盡管我國已經(jīng)圍繞公共財政體制的建立進行了多年改革，但目前還沒有建立起有利于財政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系，以確保政府對環(huán)保的剛性投入，提高財政投資的效率和效益。例如，由于各種原因，環(huán)境保護經(jīng)費一直未納入各級政府的財政預(yù)算科目，尤其是在一些基層環(huán)保部門，辦公經(jīng)費也大都從排污費中列支。直至２００７年開始在財政預(yù)算支出中開列了環(huán)保科目，將環(huán)境保護作為財政支出的一大類單列，在年度預(yù)算中保證環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計、宣傳教育機構(gòu)的正常工作經(jīng)費，以加強政府財政對環(huán)保支出的保障力度。但問題的關(guān)鍵在于，是否能夠合理確定環(huán)保支出的規(guī)模，完善相關(guān)制度，確保制度的嚴格執(zhí)行。因為按照現(xiàn)行體制，由于環(huán)境預(yù)算在各個部門分別實施，對于嚴格執(zhí)行環(huán)保支出財政預(yù)算，保證環(huán)保工程考核和其他相關(guān)支出的最終落實，還缺乏明確的立法形式及具體的實施細則，因而還無法保證一定時期內(nèi)政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。
二是缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護稅收籌資政策。首先，我國現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，與國際上已經(jīng)建立起來的環(huán)保型稅收體系覆蓋面大、征收力度強、劃分細致、易操作的發(fā)展趨勢還有很大差距。例如我國的資源稅并不是真正意義上的環(huán)保稅，因為它主要是針對使用諸如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而征收的，其目的不是促進國家資源的合理開發(fā)與有效使用，而是調(diào)節(jié)從事資源開發(fā)的企業(yè)因資源本身的優(yōu)劣條件和地理位置差異而形成的級差收入，由于收入大部分歸地方，實際上鼓勵了地方進行資源開發(fā)。其次是稅種少，覆蓋面小，尤其是消費品稅收的作用還未發(fā)揮出來。例如隨著人民生活水平的提高，消費品對環(huán)境的污染日趨嚴重，如一次性電池、塑料袋等，而現(xiàn)行的消費品稅收沒有充分發(fā)揮其抑制污染、保護環(huán)境的作用。另外，還沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。再次，耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅，但它們之間彼此相互獨立，沒有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系，對土地資源保護和合理開發(fā)的作用非常有限。最后，還沒有設(shè)立專門的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來保護環(huán)境、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟手段，我國目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。
三是在其他環(huán)境經(jīng)濟政策方面，還相當(dāng)有限。如，排污權(quán)交易、清潔生產(chǎn)等，我國仍處于試點階段或自愿行為。生態(tài)補償機制遠未形成。盡管銀監(jiān)會將與國家環(huán)保總局聯(lián)合出臺綠色信貸政策、央行推動將企業(yè)環(huán)境信息納入征信系統(tǒng)，但總體而言，這些具有宏觀調(diào)控作用的環(huán)境經(jīng)濟政策目前仍處在探索和起步階段，要形成完備良好的運行體系并真正發(fā)揮作用尚有待時日。
環(huán)境保護投入主體不明確，政府與企業(yè)（市場）職責(zé)分工尚不明晰，多層次投融資機制不健全
首先，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，原來由政府獨立承擔(dān)的環(huán)保事權(quán)，本應(yīng)在政府、企業(yè)和個人之間重新劃分，但現(xiàn)在還沒有到位。一方面，政府還未退出企業(yè)生產(chǎn)投資與經(jīng)營決策領(lǐng)域；另一方面，“污染者付費原則”的制度基礎(chǔ)還不健全，企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成負的外部成本還沒有完全內(nèi)部化。
其次，從資金投入方面看，投資主體仍然是由國家和政府充當(dāng)。
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